为贯彻落实党中央、国务院重要决策部署，近日中办、国办印发了《有效降低全社会物流成本行动方案》（以下简称《行动方案》）。《行动方案》面向国家要求和市场需求，以增强产业核心竞争力、提高经济运行效率、推动经济高质量发展、促进中国式现代化建设为目的，针对我国物流发展不平衡不充分问题，以调结构、促改革为主要途径，从5个方面部署了20项具体行动，包含100多个政策点。《行动方案》30处提及铁路，并将“推进铁路重点领域改革”作为20项具体行动之首，明确了到2027年铁路货运量、铁路货运周转量占比力争分别提高至11%、23%左右，港口集装箱铁水联运量保持较快增长的目标。这是着眼近年来降低物流成本中的突出堵点卡点，基于我国制度优势，通过调结构促改革，推进有效降低全社会物流成本的系统性、前瞻性和可操作性部署，必将推动我国铁路货运模式的历史性变革和我国现代物流体系的系统性再造。

一、铁路在有效降低全社会物流成本中的作用远未发挥

党的十八大以来，我国物流行业降本增效成效显著，社会物流总费用与GDP的比率稳步下降，由2013年的18%降至2023年的14.4%，但与美国7.4%的水平相比仍有较大差距。我国宏观物流成本相对偏高，与制造业比重高、实物货运量大、国土幅员辽阔、地理环境复杂等客观因素有关，也有结构性因素。在结构性方面，我国运输、保管、管理费用占社会物流总费用比重分别为53.8%、33.5%、12.6%，美国一般分别为65%—67%、26%—30%、5%—7%左右，我国保管费用和管理费用占比偏高。与主要发达国家相比，我国运输单价水平并不高，铁路单价只有美国的30%左右，公路单价水平也不到美国的40%。造成我国社会物流成本相对偏高的重要原因是，我国物流发展中还存在一系列不充分不平衡的问题，物流组织化程度偏低、物品流通效率和物流资源配置效率偏低，“公转铁”“公转水”和多式联运中尚存在诸多堵点卡点。

一直以来，铁路在我国国民经济中发挥着战略性和骨干性作用。我国铁路网络覆盖广泛，覆盖了全国99%的20万人口以上城市，与我国产业布局契合度较高；铁路运输调度集中统一指挥，在全国统一大市场的建设中支撑优势明显，有世界上运行效率最高的铁路网络；铁路场站和专用线资源丰富，具有开展仓配一体业务的潜在优势，对于优化我国物流基础设施资源配置意义重大；铁路运输节能环保，铁路单位运输量的能耗只有公路的1/3至1/5，铁路单位运输量的二氧化碳排放量只有公路的1/5至1/7，降碳减排优势突出。据测算，铁路货运周转量占比每增加1个百分点，社会物流成本将降低0.1—0.2个百分点，铁路是有效降低全社会物流成本的重要力量。但从我国综合运输市场结构来看，还存在着明显的不平衡问题。2023年，我国铁路货运周转量占全社会货运总周转量的比重（剔除远洋运输）只有20%左右，远低于美国40%左右的水平。铁路大运量、低成本、全网络、安全可靠、低碳环保优势发挥不充分的问题较为突出，在降低全社会物流成本中的作用远未有效发挥，是我国物流发展不平衡不充分问题的集中表现之一。

二、铁路货运与物流现存短板弱项的原因分析

造成上述问题的直接原因主要是铁路货运与物流服务意识、服务能力和服务水平不足，特别是铁路班列在稳定性、时效性、便捷性等方面与客户需求存在较大差距，环节多、效率低，影响了铁路运输作用发挥。究其深层次原因，则主要有以下几点。

一是铁路货运市场化改革尚未系统到位、物流化发展方向不够明确坚定。运输价格灵活性不足，物流价格制度缺失，现行的“人劳财计”制度与现代企业制度不相适应，企业内部活力难以激发。

二是普速铁路发展相对缓慢。截至2024年9月，我国铁路营业里程已经突破16万公里，但可开展货运和物流服务的普速铁路营业里程才只有11.4万公里，不及美国铁路营业里程的一半，更只有我国公路里程的2%，导致铁路运能区域性季节性紧张的情况依然存在。另外，高铁也一直面临着快运物流基础设施设计缺位、配置缺失、专业装备不足的突出问题。这些都制约了铁路物流供给能力。

三是铁路货运场站受现有政策和实际制约，且大部分设施落后设备陈旧而难以开展物流服务经营活动等，与现代化物流基础设施差距较大，既影响了内部作业效率，也影响了对外服务质量，难以实现物流节点功效。

四是铁路运输与物流产品不够清晰、谱系不够明快。受长期运能紧张思想影响，多年来铁路运输与调度均采用内部生产型的组织方式，多以能力利用最大化为目标，而不是以满足市场客户需求为目标，导致铁路运输调度与货运物流衔接不够顺畅，“结合部”问题突出，不适应市场经营要求。

总之，铁路货运改革整体进展与我国经济社会发展和物流市场需求相比很不相称。

三、《行动方案》对铁路货运改革提出系统性协调性要求

《行动方案》围绕党的二十届三中全会报告中对铁路改革提出的总体要求，坚持有效降低全社会物流成本的目标导向和铁路现存短板弱项的问题导向，顺应时代发展新趋势、实践发展新要求、实体经济和市场客户新期待，针对铁路重点领域改革作出了明确部署。

一是突出整体性改革，强调系统观念、顶层设计。《行动方案》于“推进铁路重点领域改革”中首先提出要“制定实施铁路货运市场改革方案”，明确了“促进铁路货运向现代物流转型”的方向性要求。这为铁路系统转变观念、制定并实施具体举措给出了鲜明的战略指引和行动依据，解决了困扰铁路多年的货运发展战略定位问题；也为我国物流行业的结构性重塑提供了活力，具有中国式现代化特点的物流体系建设愿景值得期待。《行动方案》继而从铁路物流场站经营、运输与调度生产组织方式变革、物流产品创新、运价与清算机制、物流价格体系、专用线建设与使用、接轨与过轨运输、综合配套改革等方面进行了整体部署。提出的改革深度广度前所未有，举措的系统性和协调性十分突出，回应了市场反响强烈的问题，具有极强的指导性。

二是推进基础性改革，强调设施畅通、补强网络。针对一段时期以来普铁高铁的建设发展关系和铁路运能尚有不足问题，《行动方案》提出了“实施铁路货运网络工程，统筹规划、适当加强普速铁路建设，提高重载铁路比重，提升重点货运通道能力，补强铁路货运网络”“探索用好高铁快运功能”。针对铁路专用线建设与运营问题，《行动方案》提出“降低铁路专用线规划建设和使用费用，推进铁路专用线共用。”“完善物流枢纽铁路专用线等配套设施及集疏运体系”“分层制定专用线建设目录和推进方案”，并将原来推动铁路专用线“进港口”进一步完善为“进码头”。针对铁路货运场站经营开发问题，《行动方案》突破现有政策制约，明确了“支持铁路货运场站依法依规有序开展物流服务经营活动”“推进铁路物流场站设施用地分层立体开发，完善相关配套管理制度”。这三个领域的新改革举措，对于支撑铁路其他重点领域改革、推动各种运输方式融合衔接、实现物流干支仓配一体运行、促进铁路内外的合资合作提供了坚实的能力基础保障。

三是兼顾生产和经营结构性改革，强调生产变革、产品创新。推进铁路货运市场化改革实现有效降低全社会物流成本，运输物流产品服务是核心手段，运输与调度生产组织方式是关键保障。从对接需求侧来看，核心在于提供满足市场需求的服务产品，《行动方案》提出“创新系列物流产品，大力发展高效稳定、市场化的直达货运班列，探索用好高铁快运功能”“发展集装箱公铁、铁水联运”“创新打造稳定运行、品牌化的多式联运产品”“增加国家物流枢纽间铁路联运班列开行数量”。从变革供给侧来看，关键在于如何兑现铁路的对外物流服务承诺。面对新一轮科技革命和产业变革，《行动方案》强调了“改革铁路运输与调度生产组织方式，加强跨路局运输组织协调”，并响应物流市场客户需求，明确提出了“提高班列稳定性”的要求。这对铁路运输生产和物流服务实行一体化组织、全过程管控、跨路局协调指明了改革方向。更为重要的是，上述领域改革的实施，提高铁路对接市场、满足客户的服务能力，通过铁路稳定的班列开行及其与物流场站的仓配协同运作，可以增强产业链供应链顺畅稳定和韧性安全，有效降低客户仓储成本、库存成本和资金成本，进而实现有效降低全社会物流的结构性成本，从而走出“降本主要靠降价”的困境与误区。

四是完善配套性改革，强调机制健全、激发活力。在原有铁路运价改革的基础上，《行动方案》从更高层级提出了“完善铁路货运价格灵活调整机制、铁路运输进款清算机制”的改革要求，并进一步提出“建立铁路物流服务价格体系”，填补了有关领域的工作空白，为深化铁路货运市场化改革和现代物流体系建设完善了价格依据。从注重改革系统性要求出发，《行动方案》提出了“推进铁路物流转型综合配套改革”，着眼于“人劳财计”等体制机制配套保障，对于完善铁路治理体系和提高铁路治理能力现代化水平具有重要作用，从而保障铁路重点领域改革具有较强的可操作性。

《行动方案》结合我国经济社会发展实际与趋势，注重把握现代物流发展规律，注重各项举措协调配套，增强对策措施的取向一致性，突出了铁路改革与有效降低全社会物流成本的系统性、整体性和协同性，有利于各项举措落地落实落细。可以预计，《行动方案》的实施，必将推动我国铁路从传统货运模式向现代物流模式的历史性变革，有效发挥铁路在直接降本、间接降本、潜在降本等方面的结构性和系统性效能，进而推动我国现代物流体系的系统性再造，有效助力中国式现代化建设。（张晓东 北京交通大学交通运输学院物流工程系主任、教授、博导）