摘要：近年来航空货运受到广泛关注和政策的大力促进。多地将航空货运作为新的发展热点，高度定位机场货运功能。文章从国家发展需求、行业治理需要和货运运作规律的角度，论证指出我国需要建立分层定位、科学合理的机场货运功能承载体系，给出了体系构建的基本考虑和初步框架，明确了核心骨干机场的货运功能定位。并从地位作用、民航关键资源用途管制等方面提出落实承载体系的有关建议，为强化行业指导支持、提升行业治理体系和治理能力提供决策参考。 

　　一、引言 

　　最近几年，我国航空货运快速发展，受到了国家和行业前所未有的关切与重视。越来越多的机场和地方政府将发展航空货运列为新时期的重点工作，扩建货运设施，规划航空物流园，实施航空货运补贴，打造航空货运枢纽。但是否各地都适宜将自己的机场打造成为货运枢纽，国家需要怎样的货运枢纽，还需要以系统观念为指引，依据多维度发展因素统筹分析各地机场承载航空货运功能的能级和定位，以便实施全局性谋划、战略性布局和整体性推进。“十三五”时期民航局从机场承载旅客运输功能的角度提出了“国家综合机场体系分类框架”，但是从全国机场承载货运功能的角度尚缺乏体系性指引，尤其在“客货并举、协同发展”的新发展导向下，对机场货运功能承载的研究更显得意义重大。研究明确机场货运功能承载体系，有利于优化竞争环境，引导地方补贴政策良性化，效益最大化，为完善民航行业宏观治理体系提供参考，对优化航空货运生产力格局，促进我国机场航空货运有序发展提供支撑。 

　　二、新发展要求及现状问题 

　　（一）从国家层面看，要求多层级一体化的航空货运功能体系来落实国家要求、支撑综合交通和区域经济发展。 

　　综合研读近年来中央关于我国货运物流发展的有关指示和文件，可以看出主要有两大核心要求，一是围绕打造韧性国家供应链体系，要求确保产业链供应链稳定畅通、自主安全；二是迫切需要物流业降本增效。集约化运输是物流业降本增效的最底层逻辑。航空运输由于单位成本高，最适宜最应该进行集中运输。从需求的角度看，全国各地都会产生航空货运需求，但不是全国各地的机场都应该具备货运枢纽功能，这些需求需要大力引导，通过各种集货手段（卡班、联运等）将货物集中到枢纽运输才是最经济的。集中运输组织的水平越高，航空货运枢纽越能实现规模化，枢纽所建立的空中通道和供应链保障能力越稳固，枢纽的功能和价值越能充分体现。中央这两个要求的实现，需要稳定而强大的航空货运枢纽体系，因此迫切需要打造一批核心、骨干机场，起到航空货运功能承载的轴心作用。 

　　国家综合立体交通网明确要求建设多层级一体化国家综合交通枢纽系统。打造货运枢纽，也应该分级分层统筹发展，才能使货运枢纽在全国物流网络中发挥关键节点、重要平台作用。国家物流枢纽布局规划了23个空港型国家物流枢纽承载城市，共涉及27个机场，这些机场将对优化国家经济空间布局，构建现代化经济体系发挥重要作用。从机场拉动经济发展的角度，强大的航空物流能力是吸引临空产业发展至关重要的因素，分层次有重点地培育货运功能承载机场，有利于发挥民航运输规模优势，延伸民航产业链，吸引和促进临空产业集聚和升级，发展航空产业生态圈。 

　　（二）从行业发展看，需要通过建立科学合理的承载体系来统筹解决目前发展中出现的问题。 

　　多地提出打造航空货运枢纽。近几年很多城市提出了打造航空货运枢纽的发展愿景或定位。甚至一些支线机场也高调提出打造航空货运枢纽。各机场求大求全，业务领域“全而不精”，战略不聚焦，定位目标不明晰。一些机场定位重叠，如面向日韩或面向南亚东南亚的相似定位都有多个机场，造成航空货运竞争更加激烈。 

　　“一哄而上”争夺货源。航空货运补贴已经越来越成为各地航空货运发展的标配，通过补贴形成价格洼地，争夺各地货源。但是很多地方盲目补贴，忽视自身综合服务能力的提升，出现“补贴停航线停货量降”的情况。一些地方花费大量补贴，但因货运带来的产业拉动效应并不明显。补贴金额也在暗中比拼，一些省市感觉补贴负担愈加沉重，处于骑虎难下的两难境地。 

　　由于宏观层面对各机场货运功能定位不明确，缺乏引导，会导致发展无序，内部竞争，以及发展规划难以落地。需要建立机场货运功能的承载体系，明确一批优势突出的重点承载机场，引导其他机场合理发展。一方面为机场在货运功能承载方面的恰当定位提供指引，为完善国家综合机场体系提供参考，为各地发展航空货运提供指引，避免一些地方定位过高，激进补贴，没有长效。另一方面有利于培育衔接国际大通道的大枢纽大航点，打造国际货运竞争力强的枢纽机场，也有利于一些机场形成特色化发展，增强我国产业链供应链的安全稳定性。 

　　（三）从发展现实看，需要依据货运功能承载体系匹配资源，提升对航空货运发展的行业指导力。 

　　首先，现状航空货运已呈现集中发展的格局。从市场集中度看，最近20年总体上变化不大，货邮吞吐量万吨以上的机场始终占到全国总量的98.5%左右，前10位机场始终占据70%以上份额，前5位机场的国际及地区货邮吞吐量占全国的84%，头部机场的集中度非常高。从物流组织模式上看，国内航空货物绝大部分是快件，快件运输主要以枢纽集散为主，点对点直飞为辅，借助枢纽机场即可实现127个城市的次晨达或次日达服务；国际货物航程远机型大，所需国家支撑资源多，受城市能级、航权、口岸条件影响，国外货主企业、货代企业对进出境口岸的接受度差异很大，有着明显的通道依赖性，更是依赖少数大机场集中运输。从航线看，腹舱货约占我国运输量的七成，所依托的庞大的客运航线主要集中在大型枢纽机场。 

　　其次，航空货运所需核心资源具有稀缺性。从国家治理的角度，航权、时刻、口岸资源以及与航空货运关联度很高的综保区、自贸区等只能有限供给。大量机场积极承载货运功能，而国家赋予的关键资源只能相对集中地发挥效应，因此需要建立一套具有区分度的承载体系，将有限资源用于那些最能发挥价值的优势机场。 

　　我国现有255个民用运输机场，40个千万级机场（含大兴机场），大多数对航空货运都十分重视，但各机场之间的货运能力差距很大，盲目的单方面打造航空货运枢纽是很难成功的，特别是小型机场。国家在支持地方机场货运发展中，需要清楚哪些机场应重点集中匹配资源，地方政府也很想知道补贴资金是否仅仅是换来了货量，而对拉动产业落地没有切实的作用。因此需要明确各机场承载航空货运的价值地位，为有关部门在机场货运项目审批、政策制定、资源配置等方面提供指导，从而引导各地发展。 

　　三、总体构想 

　　（一）基本考虑 

　　匹配市场需求和国家经济地理格局。服务“京津冀协同发展”“长三角一体化”“粤港澳大湾区”和“长江经济带”等国家区域协调发展战略，匹配国家经济地理格局，以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，服务世界级城市群和先进制造业集群，服务具有全球创新要素配置能力的都市圈，重点保障核心货源地和消费地的供应链和商贸流通需求，提升城市群的全球竞争力。服务“一带一路”建设和RCEP区域合作，适应国际供应链新变化，深度参与全球产业分工和合作，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系，着力提升产业链供应链韧性和安全水平。 

　　尊重既有格局和未来发展部署。现阶段我国机场已形成了大致的航空货运承载格局，在机场货邮吞吐量集中度和梯度分布、国际国内结构、区域分布、流向分布、航司及物流商集聚等方面呈现出特征。这是长期以来市场选择和规律演进的结果，承载机场中的核心机场在保障能力、服务水平、航权积累、航线网络、服务国家内外贸发展方面具备突出的领先优势。同时随着航空货运发展新阶段的到来，还应着眼未来，重点考虑国家在专业性航空货运枢纽机场方面的重大生产力布局。 

　　做好规划衔接和科学选取。国家综合立体交通网、国家五年发展规划、国家物流枢纽布局建设规划等对有关机场的货运功能定位进行了宏观指导，例如天津和合肥被明确定位为国际航空货运枢纽，但从实际发展成效看却不及预期。机场货运功能承载体系要与上位规划相衔接，既要遵循国家顶层政策的公定力和指导性，也要客观认识到发展实施中的现实问题，行业主管部门层面需结合区域资源禀赋、竞合格局、发展基底等因素，围绕机场对内覆盖特定区域、对外辐射特定市场、服务特定细分领域等角度，对国家高位指导下的宏观定位作进一步的细化和明确。 

　　建立多层级一体化体系框架。匹配国家战略需要和对外经贸需求，先定核心，集中力量打造一批核心货运枢纽，锁定国际供应链大通道稳定畅通；再定骨干，结合市场需求的多样化和区域覆盖，考虑辅助和补位，明确一批地区性枢纽；进而形成重点突出、层级分明的一体化航空货运功能承载体系，保障国际供应链整体安全和韧性。既要借鉴国外经验，又要辨别差异性，立足我国的基因基底、区域特质和发展需要。系统性分析、科学研判，建立适应现阶段和指导未来发展的承载体系。 

　　（二）体系框架 

　　统筹考虑国家重大战略部署、区域经济发展需要、市场需求特征与趋势，结合现有机场格局，综合考量各机场地理区位、城市地位、货源分布、服务半径、发展潜力等，初步提出由核心层、骨干层、延伸层组成的我国运输机场货运功能承载体系。 

　　表3-1 我国运输机场货运功能承载体系主要构成 

　　四、相关建议 

　　（一）突出承载体系在民航规划体系中的地位和作用 

　　我国运输机场货运功能承载体系是对国家综合机场体系和交通强国民航新篇章的落实，是一定时期内明确机场货运发展定位、引导资源配置、规范市场行为的指引，是国家、地方和机场层面进行航空货运发展及货运（物流）发展规划编制的前置性依据，在民航规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用。各级发展规划、专项规划、行业级区域规划必须横向传导，与承载体系的定位保持一致。为确保整个规划体系的有效实施，建议构建资源配置、实施评估、监督考核、法规政策、技术标准五个配套支撑体系，更好服务定位目标和任务要求。 

　　图4-1 民航规划体系框架示意图（三级三类五体系） 

　　（二）加强民航关键资源的用途管制 

　　“管制”是市场经济条件下政府针对市场机制的内在问题（负外部性）采取的某种干预、限制或约束的行为，是一种制度安排。民航关键资源的用途管制着眼于理顺市场、要素与机场货运功能定位之间的逻辑关系，旨在保障、规范、集约利用民航关键资源，建构“功能定位指引+民航关键资源用途管制”的国家航空货运（物流）发展新机制，完善民航政策工具，推动我国航空货运（物流）发展更有序、更有效和更高质量。 

　　图4-2 民航关键资源用途管制内涵示意图 

　　1.在国际货运航权的管制方面，加强国际货运航权配置管理，防止资源错配。 

　　一是建议加强局方对一类、二类国际货运航权航线的统一配置。二是建议对《国际航权资源配置与使用管理办法》《国际货运航权配置规则》中关于运力额度余量可满足空运企业同批次申请需求而未形成竞争的二类货运航权，结合运输机场货运功能承载体系，同样使用量化综合指标体系进行评分配置。三是建议二类货运航线航权配置综合指标体系中，加大关于“枢纽发展类指标”的权重，并结合承载体系细化调整分项指标，重点向核心层的机场倾斜。另外，建议协同海关部门，对机场口岸开放的相关资源配置依据承载体系进行侧重。 

　　2.在时刻资源的配置方面，优化对核心和骨干承载机场的资源配置。 

　　借助中国民用航空局航班时刻管理工作移交契机，由局方层面充分做好时刻资源供给与货运功能承载体系的联动衔接，在货运时刻协调与分配方面对核心和骨干承载机场予以倾斜，提升货运时刻资源的供给质量和利用效率。如在机场时刻容量范围内，给予货运国际及地区航班在日间时段（0800-2200）的时刻支持（香港机场货运航线的白天时段占比达47%），便于航司设计更优质的货运服务，为货主、货代提供更为广泛的航班选择，提升国际航空货运枢纽的竞争力。同时，建议从严控制临时国际货运包机的时刻协调和审批，引导运力资源向核心和骨干承载机场集中布局，避免依靠高额补贴吸引货源而对通道打造、产业落地都难以产生持久效应。 

　　3.引导航司运力布局，打出“货运航司+货运枢纽”组合拳，支撑货运功能承载体系建设。 

　　我国货运航司机队规模普遍较小，却在多地分散布局，某些航司甚至出现了在外场投放运力比在局方登记的主运营基地投放的运力还要多的现象，这无疑导致了货运运力分散，使得运力布置与货运承载机场不协调，不利于为打造稳定和强大的货运枢纽提供支撑。建议在遵循市场需求和市场机制的前提下，引导货运航司和全货机运力向核心和骨干承载机场集聚，根据货运航司的运力增长情况，每个航季给予一定的时刻增量奖励。 

　　4.支持核心和骨干层承载机场建设专业化货运设施，满足并引领市场需求。 

　　结合机场不同的货运承载功能，精准提高航空货运基础设施保障能力，特别要高度重视“冷鲜（温控货物）、活（活体动物）、贵（贵重物品）、危（危险品）、超（超限货物）、快（快件和跨境电商）”等高价值高增长领域特种货物运输需求，进行专业化设施和业务流程优化及国际运输资质认证，全面提升对产业链供应链的基础保障能力。防止延伸层机场的货运设施盲目建设。 

　　（三）处理好两个关系 

　　一是国家（行业）层面明确功能承载体系与地方航空货运发展积极性的关系。借鉴城市规划的做法，城市的性质和定位必须与国家层面确定的主体功能区相适应，按照陆海统筹、保护优先原则，结合自身实际，在“框架”内进行城市建设发展，实现国家顶层引导和地方发展自主性的有机结合。同样的，构建我国运输机场货运功能承载体系的目的并不是要扼杀地方发展航空货运的积极性，各地可根据城市能级、市场需求、机场条件，找寻符合自身实际的货运发展路径，以满足当地经济社会发展对航空货运的刚性需求为主要功能，合理定位、合理制定目标和建设货运设施，避免激进。 

　　二是理顺民航关键资源用途管制与政府“放管服”改革的关系。民航改革越是到深水区，越是应该把握关键领域，着力解决制约民航业发展的深层次问题。构建我国运输机场货运功能承载体系是关系到行业治理体系和治理能力现代化的关键领域，而实施民航关键资源的用途管制是落实承载体系的重要手段。实行用途管制，通过对民航关键资源的分类管控和总量管控，更好地将规划目标与政策工具相协调，同时通过局方的顶层统筹，砍掉不必要的程序和环节，优化营商环境，实则是能更好地落实“放管服”改革。建议依托民航行政审批服务平台，推动“用途管制制度”和“审批程序数字化”双改革，进一步加强民航关键资源的数字化管控，确保用途管制的高效便利化实施。 （作者：尹纯建 单位：中国民航工程咨询有限公司 规划研究院航空物流中心）（编辑：许浩存 校对：李佳洹 审核：程凌）