加快构建现代综合交通运输体系 

李 小 鹏

前不久，国务院印发了《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》贯彻落实《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》，对“十四五”时期构建现代综合交通运输体系工作作出顶层设计和系统部署，为交通运输行业在全面建设社会主义现代化国家新征程上开好局、起好步指明了方向，我们要切实把思想和行动统一到以习近平同志为核心的党中央决策部署上来，认真学习领会、准确理解把握、全面贯彻落实，努力当好中国现代化的开路先锋。

一、深入学习贯彻落实习近平总书记关于交通运输的系列重要指示精神，准确把握新的使命定位

以习近平同志为核心的党中央高度重视交通运输工作。党的十八大以来，习近平总书记对交通运输作出系列重要指示批示，在发展战略上，强调加快建设交通强国；在发展目的上，强调建设人民满意交通；在发展理念上，强调构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代综合交通体系；在发展目标上，强调打造一流设施、一流服务、一流管理、一流技术，实现人享其行、物畅其流；在发展主题主线上，强调深化供给侧结构性改革，推动交通运输高质量发展；在发展动力上，强调坚持创新引领；在发展方式上，强调加快形成绿色低碳交通运输方式；在发展保证上，强调加强党的全面领导和党的建设，弘扬新时代交通精神。习近平总书记关于交通运输的系列重要指示批示，为加快构建现代综合交通运输体系提供了根本遵循。

2021年10月14日，习近平主席在第二届联合国全球可持续交通大会开幕式上指出，新中国成立以来，几代人逢山开路、遇水架桥，建成了交通大国，正在加快建设交通强国；交通成为中国现代化的开路先锋。总书记强调，要坚持“与世界相交、与时代相通”的重要理念，推进全球交通合作，书写基础设施联通、贸易投资畅通、文明交融沟通的新篇章。这充分肯定了我国交通运输发展成就，赋予了交通运输新的历史使命，为现代综合交通运输体系发展注入了强大力量。要深刻认识到：交通运输是兴国之要、强国之基，必须坚持交通先行，高度重视、统筹谋划，加快建设交通强国；交通运输是民生大事，必须坚持人民交通为人民，服务共同富裕，凝心聚力建设人民满意交通；交通运输是畅通国民经济循环的重要纽带，必须坚持与世界相交、与时代相通，在服务加快构建新发展格局中展现新作为；交通运输是构建人类命运共同体的重要领域，必须坚持交通天下，在推进全球交通合作上体现新担当；加快建设交通强国是一场新长征，必须坚持创新引领，不断深化改革、开拓创新、开放合作，加快交通运输现代化进程。

“十四五”时期是加快建设交通强国、努力当好中国现代化开路先锋新征程的第一个五年，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于交通运输的系列重要指示精神，按照《规划》部署，立足中华民族伟大复兴战略全局，牢牢把握中国现代化开路先锋的战略定位，对标国家现代化建设战略安排，行动上冲锋在前、能力上适度超前、发展上率先突破、作用上先行引领，推动交通运输高质量发展，构建现代化高质量综合立体交通网，加快建设交通强国，为国家现代化建设提供更有力的支撑、更坚强的保障、更有益的探索。

二、“十三五”时期我国综合交通运输体系建设取得历史性成就

“十三五”是交通基础设施发展、服务水平提高和转型发展的黄金时期。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我国综合交通运输体系建设取得了历史性成就，为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标提供了坚实基础。

（一）综合立体交通网络加快完善。综合交通网总里程突破600万公里，6轴7廊8通道的国家综合立体交通网主骨架空间初步形成，高速铁路里程、高速公路里程、城市轨道交通运营里程、沿海港口万吨级及以上泊位数都稳居世界第一。铁路营业里程约14.6万公里，其中高速铁路营业里程3.8万公里，对百万人口以上城市覆盖率超过95%。公路通车里程约519.8万公里，其中高速公路里程16.1万公里，对20万人口以上城市覆盖率超过98%。内河航道里程约12.8万公里，其中高等级航道里程1.61万公里。港口生产用码头泊位约2.2万个，其中万吨级及以上泊位2592个。民用运输机场241个，覆盖92%左右的地级市。管道里程13.4万公里。城市道路里程49.3万公里，城市轨道交通运营里程6600公里，超大特大城市轨道交通加快成网。

（二）服务国家重大战略实施有力有效。交通扶贫百项骨干通道基本建成，具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车，建制村实现直接通邮，快递网点基本覆盖全部乡镇。京津冀、长三角交通一体化取得明显进展，长江经济带综合立体交通走廊建设、粤港澳大湾区交通互联互通、海南自由贸易港建设稳步推进，黄河流域、成渝地区双城经济圈综合立体交通布局不断完善。“六廊六路多国多港”的互联互通架构基本形成，中欧班列开行列数快速增长，海运连接度全球最高。疫情防控和复工复产工作扎实推进，实施“一断三不断”等措施，建立国际物流保障协调工作机制，加强多种运输资源统筹调度，确保国际国内物流供应链稳定畅通。

（三）综合运输服务水平持续提升。旅客高品质出行比例不断提高，民航航班正常率大幅上升，枢纽机场轨道交通接入率约68%。沿海港口重要港区铁路进港率约59.5%，集装箱铁水联运量年均增长超过20%，与2017年相比，2020年铁路货运增量8.63亿吨、水路货运增量9.38亿吨。快递业务量翻两番、稳居世界第一。国家公交都市建设取得显著成效。新能源汽车占全球总量一半以上，城市新能源公交车辆占比约66.2%，营运货车、营运船舶二氧化碳排放强度分别下降8.4%、7.1%左右。取消高速公路省界收费站，实现全国高速公路“一张网”运行、“一体化”服务。民航、铁路安全水平保持世界领先，道路运输重大事故数量和死亡人数分别下降75%和69%左右。

（四）交通新技术新业态蓬勃发展。港珠澳大桥、北京大兴国际机场、上海洋山港自动化码头、京张高速铁路等超大型交通工程建成投运，具有完全自主知识产权的全系列复兴号动车组上线运行，C919客机成功试飞，ARJ21支线客机规模化运营，跨海桥隧、深水航道、自动化码头等成套技术水平跻身世界前列，船舶建造水平持续提升。多种智能交通方式建设有序推进，无人机、智能船舶、智能网联汽车、智能仓储配送设施设备加快应用，网约车、共享单车、网络货运平台等新业态快速发展。北斗系统在交通运输领域深入推广。

（五）交通运输治理水平进一步提升。围绕打造一流设施、技术、管理、服务，全面开展交通强国建设试点，在加快建设交通强国中先行先试、探索经验。综合交通运输法规标准体系进一步完善，交通运输“放管服”、综合行政执法、财政事权与支出责任划分、投融资体制、收费公路制度、农村公路管理养护体制、区域港口一体化等重点领域改革持续推进。

“十三五”时期，我们党团结带领人民加快推进现代综合交通运输体系建设，我国成为名副其实的交通大国，开启了加快建设交通强国新征程。与此同时也要深刻认识到，我国交通运输发展不平衡、不充分问题仍然突出。一是综合交通网络布局有待完善。西部地区交通覆盖仍需加强，重点城市群、都市圈的城际和市域（郊）铁路存在较明显短板，部分农村地区、边境地区交通通达深度仍需提升、条件有待改善。二是各种运输方式衔接协同有待强化。资源要素集约利用、共建共享水平不高。旅客联程运输发展滞后，部分综合客运枢纽换乘不便、换乘设施不完善。多式联运货运量和沿海港口铁水联运占比较低，铁路与港口等大型货运枢纽之间仍存在“邻而不接”“接而不畅”等问题。三是交通运输转型发展任务艰巨。定制化、个性化、专业化运输服务产品供给与快速增长的需求不匹配。智能交通技术应用深度和广度有待拓展，部分关键核心产品和技术自主创新能力不强。交通运输安全形势仍然严峻，产业链供应链保障能力还需加强。交通运输污染控制和减排难度不断加大，实现碳达峰、碳中和目标面临较大挑战。四是交通运输重点领域改革亟待深化。综合交通运输管理体制机制有待健全完善。部分领域市场定价、准入退出机制还不完善，各种运输方式间、区域间隐性壁垒仍然存在。交通运输平台经济等新业态新模式监管能力仍待提高。这些问题，既有历史积累的也有新出现的，既有管理体制机制方面的也有政府监管和市场运行方面的，必须在“十四五”时期统筹谋划、系统攻坚、予以解决。

三、牢牢把握“十四五”现代综合交通运输体系建设的思路和要求

党中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》，系统擘画了未来30年我国交通运输发展的宏伟蓝图。《规划》紧扣国家“十四五”规划和两个《纲要》要求，深刻分析了“十四五”综合交通运输发展形势，明确了总体思路和发展目标，必须全面、系统、准确理解把握，确保加快建设交通强国一张蓝图绘到底。

（一）充分认识交通运输面临的新形势。

“十四五”时期，我国发展仍处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化，对现代综合交通运输体系建设提出了新的更高要求。从国际看，世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，新冠肺炎疫情冲击全球产业链供应链和国际物流体系，经济全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期。从国内看，我国开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，经济发展长期向好的基本面不会改变，但仍面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，区域经济布局、国土开发保护格局、人口结构分布、消费需求特征、要素供给模式等发生深刻变化，发展不平衡不充分问题仍然突出。当前和今后一个时期，交通运输总需求仍将处于增长态势，同时，人民群众出行模式和货物流通方式正发生深刻变化，高品质、多样化、个性化的客运需求不断增强，高价值、小批量、时效强的货运需求快速增加。我国综合立体交通布局日趋完善，运输服务加快从“走得了”向“走得好”转变，传统要素驱动边际效益明显减弱，科技创新为交通运输高质量发展带来了广阔空间，绿色安全发展要求更加迫切。交通运输行业进入完善设施网络、精准补齐短板的关键期，促进一体融合、提升服务质效的机遇期，深化改革创新、转变发展方式的攻坚期。我们必须准确把握交通运输发展阶段变化，以全方位转型推动交通运输高质量发展。

（二）深入贯彻交通运输发展的总体思路。

“十四五”现代综合交通运输体系建设的总体思路是，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持以人民为中心的发展思想，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以加快建设交通强国为目标，统筹发展和安全，完善结构优化、一体衔接的设施网络，扩大多样化高品质的服务供给，培育创新驱动、融合高效的发展动能，强化绿色安全、开放合作的发展模式，构建现代综合交通运输体系，为全面建设社会主义现代化国家提供战略支撑。

“十四五”现代综合交通运输体系建设要遵循四方面的基本原则。一是坚持服务大局、当好先锋。这是交通运输的定位使命。要坚持人民交通为人民，充分发挥交通的开路先锋作用，不断增强对经济社会发展全局和国家重大战略的保障能力，有效支撑引领区域协调发展、乡村振兴和新型城镇化，提供能够更好满足人民群众需要的交通运输服务。二是坚持系统推进、衔接融合。这是现代综合交通运输体系建设的内在要求。要坚持系统观念，合理确定交通运输基础设施网络规模、技术标准、建设时序，补齐西部地区路网空白，优化网络结构功能，科学合理挖掘既有设施潜力，精准补齐联通衔接短板，提升运输资源配置效率，促进跨领域、跨区域、跨行业协调融合发展。三是坚持创新驱动、深化改革。这是实现交通运输高质量发展的内生动力。要注重新科技深度赋能应用，提升交通运输数字化智能化发展水平，破除制约交通运输高质量发展的体制机制障碍，推动交通运输市场统一开放、有序竞争，促进交通运输提效能、扩功能、增动能。四是坚持绿色转型、安全发展。这是推动交通运输现代化的必由之路。要落实2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和目标要求，贯彻总体国家安全观，强化资源要素节约集约利用，推动交通运输绿色低碳转型，加强运行安全和应急处置能力建设，提升国际互联互通和运输保障水平，保障产业链供应链安全。

（三）全面落实“十四五”期间各项发展目标。

“十四五”现代综合交通运输体系的发展目标是：综合交通运输基本实现一体化融合发展，智能化、绿色化取得实质性突破，综合能力、服务品质、运行效率和整体效益显著提升，交通运输发展向世界一流水平迈进。具体而言，包括以下六个方面。

一是设施网络更加完善。实现国家综合立体交通网主骨架能力利用率显著提高；铁路营业里程达到16.5万公里，其中高速铁路5万公里，普速铁路瓶颈路段基本消除；公路通车里程550万公里，其中高速公路19万公里，国家高速公路网的主线基本贯通，普通公路质量进一步提高，沿边国道基本贯通；港口码头专业化、现代化水平显著提升，内河高等级航道1.85万公里；民用运输机场超过270个，现代化机场体系基本形成；综合交通枢纽换乘换装效率进一步提高；重点城市群一体化交通网络、都市圈1小时通勤网加快形成，城市轨道交通运营里程达到10000公里。

二是运输服务更加高效。实现客运“一站式”、货运“一单制”服务更加普及；沿海港口重要港区铁路进港率超过70%，枢纽机场轨道交通接入率达到80%，集装箱铁水联运量年均增长率达到15%；定制化、个性化、专业化运输服务产品更加丰富；城市交通拥堵和“停车难”问题持续缓解；农村和边境地区运输服务更有保障，建制村快递服务通达率超过90%；面向全球的国际运输服务网络更加完善，中欧班列发展质量稳步提高。

三是技术装备更加先进。实现第五代移动通信（5G）、物联网、大数据、云计算、人工智能等技术与交通运输深度融合，交通运输领域新型基础设施建设取得重要进展，交通基础设施数字化率显著提高，数据开放共享和平台整合优化取得实质性突破；自主化先进技术装备加快推广应用，北斗系统对交通运输重点领域全面覆盖，运输装备标准化率大幅提升。

四是安全保障更加可靠。实现交通设施耐久可靠、运行安全可控、防范措施到位，安全设施完好率持续提高；跨部门、跨领域的安全风险防控体系和应急救援体系进一步健全；主要通道运输安全和粮食、能源、矿石等物资运输安全更有保障，国际物流供应链安全保障能力持续提升。

五是发展模式更可持续。绿色生产生活方式逐步形成，铁路、水运承担大宗货物和中长距离货物运输比例稳步上升，绿色出行比例明显提高，单位周转量能源消耗明显降低，城市新能源公交车辆占比达到72%；交通基础设施绿色化建设比例显著提升，资源要素利用效率持续提高，碳排放强度稳步下降。

六是治理能力更加完备。实现各种运输方式一体融合发展、交通基础设施投融资和管理运营养护等领域法律法规和标准规范更加完善，综合交通运输一体化融合发展程度不断提高，市场化改革持续深化，多元化投融资体制更加健全，以信用为基础的新型监管机制加快形成。

四、推进实施现代综合交通运输体系建设的重点任务

《规划》紧紧围绕《交通强国建设纲要》明确的“设施、装备、服务、智慧、安全、绿色、开放、人才、治理”九大体系，以及《国家综合立体交通网规划纲要》明确的“优化国家综合立体交通布局、推进综合交通统筹融合发展、推进综合交通高质量发展”三大主攻方向，提出了现代综合交通运输体系建设的九个方面重点任务。

（一）构建高质量综合立体交通网。

按照国家综合立体交通布局，加快推进存量网络提质增效，聚焦中西部地区精准补齐网络短板。一是完善综合运输大通道，推进6轴7廊8通道主骨架建设，加强出疆入藏通道、沿江通道、沿海通道、沿边通道、西部陆海新通道等战略骨干通道建设。二是建设多层级一体化综合交通枢纽，建设京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等国际性综合交通枢纽集群，优化综合交通枢纽城市功能，完善综合客运枢纽系统，建设综合货运枢纽系统。三是优化综合立体交通网络，统筹推进铁路、公路、水运、民航、管道等各类基础设施建设，打造快速网、干线网、基础网多层次网络。四是强化一体融合衔接，实施港口机场集疏运工程、省际间待贯通路段畅通工程、城市内外交通衔接改造工程、过江跨海关键性工程。五是加强基础设施养护，推动落实全生命周期养护，强化常态化预防性养护，加大养护新技术推广力度。

（二）夯实城乡区域协调发展交通基础支撑。

坚持适度超前发展，充分发挥交通运输对国土空间开发保护的支撑引领作用。一是有力服务区域重大战略，扎实推进京津冀暨雄安新区交通建设、长江经济带综合立体交通走廊建设、粤港澳大湾区交通建设、长三角交通一体化、海南自由贸易港建设、黄河流域交通运输生态保护和高质量发展。二是支撑引领区域协调发展，补齐西部地区交通基础设施网络短板，建设成渝地区双城经济圈1小时交通网，提升东北地区交通基础设施网络整体效能，推进中部地区内陆开放大通道建设，构建东部地区现代综合交通运输体系，加强欠发达地区、革命老区、资源型地区、老工业基地交通运输保障。三是夯实乡村振兴交通基础，逐步提升城乡交通运输一体化水平，推动交通建设项目更多进村入户，加强推动农村客货邮融合发展。四是强化边境交通设施建设，尽快形成层次清晰、结构合理的沿边公路网，推进边境地区机场建设，补强口岸后方铁路通道能力，加强抵边自然村邮政设施建设。

（三）推进城市群和都市圈交通现代化。

加强互联互通和一体衔接，分层分类完善交通网络，促进城市群、都市圈和城市内交通运输协同运行。一是建设城市群一体化交通网，强化京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、长江中游等重点城市群城际交通建设，实现城市群内主要城市间2小时通达，有序推进其他城市群城际交通建设。二是构建都市圈通勤交通网，建设都市圈多层次轨道交通网络，发展市域（郊）铁路，因地制宜规划建设都市圈环线和城市绕城环线，鼓励都市圈内毗邻城市（镇）开行公交。三是打造城市现代交通系统，科学规划建设城市综合交通系统，深入实施公交优先发展战略，深化国家公交都市建设。

（四）扩大优质运输服务供给。

兼顾基本需求和多样化需求，推动运输服务多元化、品质化发展，逐步实现人享其行、物畅其流。一是提升旅客出行服务品质，加快发展旅客联程运输，发展高品质客运服务，培育交通消费新模式，强化对困难群体和特殊人群的服务保障。二是构建高效货运服务系统，完善与产业布局、消费格局相适应的大宗货物、集装箱物流网络，加快推进多式联运“一单制”，推动冷链物流高质量发展，持续推动降低物流制度成本、要素成本、税费成本。三是发展现代邮政快递服务，提升寄递服务质效，完善寄递末端服务，支持即时寄递、仓递一体化等新业态新模式发展。

（五）加快智能技术深度推广应用。

推动互联网、大数据、人工智能、区块链等新技术与交通行业深度融合，推动交通科技自立自强。一是推进基础设施智能化升级，完善设施数字化感知系统、设施设备信息交互网络，整合优化综合交通运输信息平台，实施智能铁路、智慧公路、智慧港口、智能航运、智慧民航、智慧城市轨道交通等重大项目。二是推动先进交通装备应用，完善交通运输北斗系统基础设施，加强先进适用交通装备的研发应用，提高装备标准化水平。三是创新运营管理模式，推进服务全程数字化，稳妥发展自动驾驶和车路协同等出行服务，引导和规范交通运输平台经济发展，加快发展“互联网+”高效物流，完善数字化、信息化监管手段。四是夯实创新发展基础，强化交通运输领域关键核心技术研发，促进政产学研用在交通运输领域深度融合，加强行业重点科研平台建设，强化数据开放共享。

（六）全面推进绿色低碳转型。

全面推动交通运输全生命周期绿色低碳转型，形成绿色低碳发展长效机制。一是优化调整运输结构，推动大宗货物和中长途货物运输“公转铁”“公转水”，鼓励发展城乡物流共同配送、统一配送、集中配送、分时配送。二是推广低碳设施设备，规划建设充换电网络，推广新能源和清洁能源运输车辆，稳步推进铁路电气化改造，推动内河船舶更多使用清洁能源，不断提高岸电使用率。三是加强重点领域污染防治，落实船舶大气污染物排放控制区制度，推动船舶污染物港口接收设施与城市公共转运处置设施有效衔接，开展交通运输噪声污染治理。四是全面提高资源利用效率，统筹集约利用综合运输通道线位、桥位、土地、岸线等资源，推进科学选线选址，推动废旧设施材料等资源化利用。五是完善碳排放控制政策，实施交通运输绿色低碳转型行动。建立绿色低碳交通激励约束机制。

（七）提升安全应急保障能力。

将安全发展贯穿于综合交通运输各领域、各环节，提升突发事件应急保障能力。一是提高交通网络抗风险能力，强化交通基础设施安全风险评估和分级分类管控，完善紧急交通疏散、救援和避难通道系统，增强交通运输网络韧性。二是维护设施设备本质安全，严把设施设备产品源头质量关，合理安排建设周期，推进精品建设和精细管理，加强交通安全设施建设。三是加强安全生产管理，健全企业安全风险分级管控、隐患排查治理、事故和重大险情技术调查等工作机制，落实企业安全生产主体责任，完善危险化学品运输网络。四是强化安全应急保障，健全综合交通运输应急管理体制机制，建立健全城市交通基础设施风险台账和灾害隐患清单，健全应对非传统安全应急指挥体系和应急交通组织。

（八）推动高水平对外开放合作。

统筹推进基础设施“硬联通”、制度规则“软联通”，塑造参与国际合作竞争新优势。一是推进基础设施互联互通，打造全方位、多层次、复合型的“一带一路”基础设施网络，强化重点方向陆路运输大通道建设，完善海上战略通道。二是进一步畅通国际运输，持续推动西部陆海新通道铁海联运提质增效，优化国际海运航线网络布局，建设“空中丝绸之路”，稳步扩大国际道路运输便利化协定签署实施范围。三是推动中欧班列高质量发展，升级改造“卡脖子”路段，加快建设中欧班列集结中心，推动国际铁路联运规则衔接统一。四是深化多领域交流合作，协调推动标准对接，加强深远海航行保障、自动驾驶等领域交流合作，建立中国国际可持续交通创新和知识中心。五是保障国际物流供应链安全，加强供需对接和运力协调，培育壮大具有国际竞争力的物流企业，提升信息服务水平。

（九）加强现代化治理能力建设。

坚定不移推进改革，建设高水平人才队伍，推进治理能力现代化。一是深化重点领域改革，推进铁路行业竞争性环节市场化、公路收费、空管体制、邮政普遍服务业务与竞争性业务分业经营、界河航运管理体制机制、综合行政执法改革等重点领域改革。二是促进形成统一开放市场，建立健全城市群交通运输一体化发展机制，落实公平竞争审查制度，建立以信用为基础的新型监管机制。三是创新投融资体制机制，完善与项目资金需求和期限相匹配的长期资金筹措渠道，稳定并完善交通专项资金政策，规范发展政府和社会资本合作模式。四是完善法律法规和标准规范，研究制修订综合交通有关法律法规，完善技术标准体系。五是强化人才队伍和交通文明建设，建设交通运输新型智库联盟，完善人才评价体系，推动交通文化精品工程、交通文博工程建设，提高交通参与者文明素养。