近日，国务院办公厅印发《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025年）》（简称《工作方案》），在巩固已有工作成效基础上，立足“十四五”期新形势新要求，制定多式联运发展和运输结构调整务实举措，对推动国家重大战略实施、实现可持续发展和当好中国现代化的开路先锋具有非常重要的现实意义。

突出战略引领 锚定新时代发展目标

《工作方案》的一个重要特点是深刻把握多式联运发展和运输结构调整的战略意义，对标对表加快建设交通强国总目标，进行了全面系统工作部署，提出了切实可行的目标指标。

强调工作任务的战略性。推进多式联运发展、优化调整运输结构，要求把各种运输方式自身发展融入综合运输协同发展大局，实现跨方式、跨领域、跨区域、跨产业一体化融合发展。《工作方案》全面贯彻党中央、国务院决策部署，统筹国际国内两个大局，进一步明确加快建设安全、便捷、高效、绿色、经济的现代综合交通运输体系的战略导向；进一步明确畅通国民经济循环，服务构建新发展格局的战略支撑；进一步明确构建绿色高效交通运输体系、形成绿色低碳运输方式的战略路径。

强调工作推进的系统性。在《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）》基础上，《工作方案》提出了“十四五”推进路线图，即提出了围绕“多式联运发展水平明显提升，基本形成大宗货物及集装箱中长距离运输以铁路和水路为主的发展格局”目标。从基础设施、组织模式、区域结构、技术装备、市场环境、支持政策等6个方面提出了20条政策措施，既保持了工作延续性，也瞄准了新问题，提出了新方案，抓住了系统性解决制约多式联运发展和运输结构调整的突出矛盾和主要问题。

强调工作目标的引领性。发展目标和考核指标是工作推进的“风向标”和“指挥棒”。当前，我国多式联运发展水平距离发达国家先进水平差距较大，公路承担的煤炭、矿石、钢铁等大宗货物长距离运输比例依然过高，货物运输结构仍不合理。未来一段时期是推进各方式深度融合和做好碳达峰、碳中和工作的关键期、窗口期。《工作方案》在综合宏观形势、考虑发展基础、分析需求趋势、对标强国目标基础上，提出了2025年全国铁路和水路货运量比2020年分别增长10%和12%左右，集装箱铁水联运量年均增长15%以上的总体目标；又针对多式联运发展重点领域和运输结构调整重点区域，提出了京津冀及周边地区、长三角地区、粤港澳大湾区等沿海主要港口大宗货物绿色运输比例力争达到80%，晋陕蒙煤炭主产区大型工矿企业中长距离煤炭和焦炭铁路运输比例力争达到90%的针对性目标。

突出问题导向 加快推进多式联运补齐短板

近年来，我国多式联运和运输结构调整工作取得积极进展，随着深化改革发展，深层次矛盾日益突出，诸多瓶颈问题亟待破解。《工作方案》坚持问题导向，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，在重点区域、重点环节、重点领域上发力。

聚焦基础设施衔接难问题创新突破。当前，我国跨方式基础设施统筹规划和建设协调依然不足，枢纽站场“连而不畅”“邻而不接”等“最后一公里”问题依然突出。例如，欧美4大港口（纽约港、洛杉矶港、安特卫普港、汉堡港）铁路装卸线均在30条以上，而上海洋山港尚未通铁路，深圳盐田港仅有3条装卸线，枢纽站场集疏运效率低，功能衔接亟待加强。《工作方案》紧盯设施衔接薄弱环节，提出主要港口规模化港区铁路直通；在港口规划或港口集疏运规划编制时，原则上要明确联通铁路、确定集疏运目标，做好用地预留控制；推动铁路专用线深入码头堆场并配足到发线和装卸线，加快专用线进港区、厂区、园区等针对性举措。这些有力举措将极大促进交通运输基础设施“硬联通”。

聚焦服务规则对接难问题创新突破。相比基础设施衔接问题，多式联运服务规则、技术标准、法律法规等“最后一厘米”的软条件制约日益凸显。服务规则方面，如铁路与海运行业对于货物运输管理规定不一致，导致运输方式之间衔接不畅；技术标准方面，如基于45英尺内陆集装箱的内贸多式联运体系尚未建立，跨方式运输装备不适应新体系；责任划分方面，还需要依据铁路、公路、水路、航空等单方式运输的相关规定，在跨方式责任问题上存在无所适从的状态。《工作方案》明确提出推动建立与多式联运相适应的规则协调和互认机制，研究制定不同运输方式货物品名、危险货物划分等互认目录清单，深入推进多式联运“一单制”，加快完善法规标准体系，为进一步规范综合运输管理规则提供了解决方案。

聚焦信息数据联通难问题创新突破。由于部门间、方式间、企业间、区域间多式联运信息互联共享机制不健全，铁路、公路、水运、民航等企业信息开放程度不一，“信息孤岛”“数据断链”现象较为普遍。企业获取信息成本高、时效性差、综合利用率低。同时，企业应用移动互联网、物联网、大数据等技术手段推进运输组织和管理模式创新的能力不强。《工作方案》将加快推进信息资源共享作为重点任务之一，加快推动公共信息资源有序开放，推动铁路企业与港口、物流等信息对接互联。

聚焦经营主体成长难问题创新突破。目前，我国国际货代企业超过3万家，但仍以“小、散、弱”为主，铁路货运市场化程度不高，73.4%的道路货运企业拥有车辆数不足10辆，组织化程度低，多式联运服务仍以分段运输为主，运输组织方式较为传统，时效性、便捷性不强，真正具备“统一组织、全程负责、一票到底”专业化多式联运经营人严重缺乏。《工作方案》明确提出大力培育多式联运市场主体，鼓励港口航运、铁路货运、航空寄递、货代企业及平台型企业等加快向多式联运经营人转型。推进多式联运示范工程提质扩面，实现示范工程企业运营线路基本覆盖国家综合立体交通网主骨架。这些政策措施将引领市场主体加快转型，打造更多具有资源整合能力和国际影响力的龙头骨干企业。

突出协同联动 打好运输结构调整“组合拳”

推进多式联运发展、优化调整运输结构是一项涉及面广、任务艰巨、责任重大的系统性工程，需要各部门密切配合、协同联动。

推进低碳运输全链条拓展。“十三五”期运输结构调整以推进大宗货物运输“公转铁、公转水”为主攻方向。从各地实践看，封闭管廊对于距离短、运量大、流转快的货物运输更有优势，新能源车辆对于中短距离城市配送、港内转运、厂矿内部运输优势明显，也同样符合绿色发展的要求和各地产业实践的需求。《工作方案》在倡导铁路和水运等节能低碳集疏运方式的同时，将铁路、水路、封闭管廊和新能源车辆等一并作为重点调整方向，由“公转铁”“公转水”向铁路、水路、封闭管廊和新能源车船等方式协同发力拓展。

推进重点区域针对性覆盖。示范区建设是运输结构调整的重要载体和抓手。“十三五”期运输结构调整以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等大气污染防治重点区域为主战场，从实践经验来看，运输结构调整必须各区域协同推进，才能取得更大成效。考虑到山西、陕西和蒙西是我国煤炭主产区，也是“西煤东运”“北煤南运”的主要来源地，煤炭外运量大，同时，长三角地区和粤港澳大湾区是我国货物运输重要集散地，货运需求集中、公路集疏运占比高，《工作方案》在京津冀及周边地区等运输结构调整示范区取得积极成效的基础上，将运输结构调整示范区向晋陕蒙煤炭主产区、长三角地区、粤港澳大湾区等重点区域拓展。

推进政策措施多环节协同。《工作方案》优化调整工作思路，提出了一整套政策“组合拳”。一是在推进路径上，推动需求侧和供给侧协同发力，加快构建统一开放有序的运输市场。二是在市场机制上，加快形成各运输方式合理比价关系。三是在支撑保障上，推动政策支持有效覆盖。