2020年1月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，作出推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大决策部署。贯彻落实《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》等战略部署，近日国家发改委印发《成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划》（以下简称《规划》），提出到2025年初步建成轨道上的成渝地区双城经济圈，进出川渝四向通道基本形成，形成功能清晰、布局合理的设施“一张网”，点线协调、衔接高效的枢纽“零换乘”，客货并重、联程联运的运输“一体化”。《规划》充分体现成渝地区的战略定位、区位特点和发展需求，坚持客货并重、突出枢纽衔接、强化支撑保障，推动网络高度融合、运营智能高效，轨道交通全面发挥客运和货运的骨干作用，全面支撑引领推动区域一体化发展，对全国其他地区发展多层次轨道交通具有重要参考和借鉴意义。

一、这是推动成渝地区双城经济圈发展的需要

一是将成渝地区打造为高质量发展重要增长极的需要。成渝地区双城经济圈位于“一带一路”和长江经济带交汇处，是西部陆海新通道的起点，具有连接西南西北，沟通东亚与东南亚、南亚的独特优势，是我国西部人口最密集、产业基础最雄厚、创新能力最强、市场空间最广阔、开放程度最高的区域。成渝地区作为西部高质量发展的重要增长极和独特而重要的战略地位，要求完善多层次轨道交通网络体系，科学规划干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通。

二是推动成渝地区双城经济圈建设的需要。2019年，成渝地区双城经济圈GDP为6.3万亿元，人均GDP为6.6万元，低于全国人均6.9万元的平均水平；城镇化率为60%，与长三角、粤港澳、京津冀三大区域还有差距，且略低于全国60.6%的平均水平。加快推进成渝地区双城经济圈经济发展和新型城镇化建设，要求完善多层次轨道交通网络体系，推动区域路网建设，扩大路网覆盖，提升一体化服务水平。

三是提升成渝地区铁路运输能力的需要。2019年，成渝地区双城经济圈铁路客运量、客运周转量市场份额占比为18%、23.1%，低于全国的20.8%、41.6%；成渝地区双城经济圈铁路货运量、货运周转量市场份额占比为3.2%、15%，低于全国的9.5%、15.6%。相对于全国平均水平，成渝地区双城经济圈铁路客货运输市场竞争力处于较弱水平，要求完善多层次轨道交通网络体系，提高路网质量，提升铁路运输能力水平。

二、《规划》充分体现成渝地区双城经济圈发展特点

《规划》坚持因地制宜、因城施策，充分体现成渝地区战略定位和区位特点，规划布局重点突出双核引领、强化双圈互动、促进区域联动，在推进各层次轨道交通融合的基础上，强化铁路货运，突出枢纽衔接，很好契合成渝地区发展特点。

一是推进四网融合，做好顶层设计。《规划》从顶层上强化各层次轨道交通网络规划、技术标准、硬件设施等高效衔接，发挥不同轨道交通特点和优势，构建层次清晰、功能明确、布局合理的多层次轨道交通网络，推进多层次轨道交通四网融合。干线铁路网强化对外联通和成渝双城直接联系，快速联通周边城市群，逐步形成进出川渝四向客货运大通道。城际铁路网突出重庆、成都“双核”主体辐射，优先利用干线铁路开行城际列车，适当新建客流有需求、财力有保障的城际铁路。市域（郊）铁路网围绕支撑重庆、成都都市圈，优先利用既有铁路开行市域（郊）列车，有序推进新线建设。城市轨道交通网依托超大、特大城市中心区为重点，有序推进项目建设，缓解城市交通拥堵，提升城市公共交通服务效率和水平。

二是坚持客货并重，补齐运输短板。成渝地区地处内陆，位于长江经济带和西部陆海新通道交汇处，铁路货运需求旺盛。《规划》在支撑成渝快速联通其他重要城市群基础上，专项提出了进出川渝四向铁路货运通道，规划建设黄桶至百色铁路、隆黄铁路隆昌至叙永段扩能改造等补短板项目，逐步恢复提高沪汉蓉铁路货运功能，以满足西部陆海新通道、沿江通道快速增长的货运需求。《规划》还梳理了一批补齐“最后一公里”短板铁路专用线项目，布局了一批铁路物流基地，支撑铁路货运高质量发展。

三是突出枢纽衔接，强化点线协调。针对成都、重庆铁路枢纽能力堵点问题，《规划》梳理了一批枢纽疏解线或联络线，缓解枢纽内客货运能力紧张，推动枢纽与线路能力协调。《规划》提出了三级客运枢纽体系，推动各层次轨道交通的互联互通，强化轨道交通枢纽与机场、公交客站等其他交通方式的枢纽规划建设衔接协调；同时依托铁路物流基地为现代铁路物流体系的重要支撑载体，提出了三级铁路物流基地布局，提升揽货、堆存、集结、编组及班列始发直达和集零成整的中转能力，满足多样化、个性化货物运输需求。

四是强化运营一体，提升服务水平。《规划》提出多样、灵活的运输组织模式，推动具备条件的轨道交通线路信息互联、票务互认、安检互信、支付互容、管理互通，鼓励开行双流制列车，推动具备条件的线路贯通运营、跨线运营，减少换乘次数，提供便捷化出行服务。目前成渝地区率先在国内推出利用干线铁路开行城际列车、对既有铁路改造开行市域（郊）列车以及在成渝高铁推出计次票和定期票等产品和服务。铁路货运方面，着力提升数字化、智能化水平，打造铁路货运综合服务平台，优化货运业务流程，加快发展“一单制”联运，实现“一站式”服务。土地综合开发方面，积极推广成都市“全域轨道TOD”模式和重庆沙坪坝高铁站土地综合开发经验，打造站城融合综合体，推动轨道交通与城市功能融合。

三、强化规划实施的保障机制

《规划》从协调机制、政府债务、建管模式、绿色发展等方面提出措施保障，稳妥推进规划实施、项目落地，全面支撑成渝地区轨道交通高质量发展。

一是完善统筹协调机制。《规划》着力强化高效协同，建立跨部门、跨区域的纵横联动机制，分解落实规划目标任务，及时协调解决推进中存在的问题，研究制定项目建设、运营管理方面的政策、法规，构建多样化补贴机制，为规划实施提供支撑保障。

二是严控政府债务风险。成渝地区相比三大区域经济体量仍有差距，且目前在建项目多、任务重，地方政府财政出资压力较大，严控地方政府债务风险仍是关键。《规划》强调，坚持尽力而为、量力而行的原则，稳妥推进规划实施，多渠道筹集资金，严格落实地方财政出资，建立持续稳定的建设资金保障机制，具备条件后方可启动项目建设。

三是推进运管模式改革。《规划》梳理了一批城际铁路和市域（郊）铁路，主要由地方政府投资建设。《规划》提出，深化铁路行业市场化改革，引入市场竞争，支持铁路企业开展自主运营、通过委托运营、购买运输服务等方式参与运营，建立公平、合理、透明的票务清分模式，支持具备条件地区开展城际铁路和市域（郊）铁路综合改革试点，全面提升发展质量效益。

四是坚持集约绿色发展。《规划》明确，坚持可持续发展理念，以区域资源环境承载能力为基础，紧守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，并从生态保护、资源节约、污染治理等方面提出环境保护措施，推动区域构建绿色综合交通运输体系，助力实现碳达峰碳中和目标。（作者：刘铮  中铁第四勘察设计院集团有限公司）