近日，交通运输部印发《综合运输服务“十三五”发展规划》（以下简称《规划》）。这是交通运输大部门体制改革后，制定的第一个综合运输服务领域的专项规划。

如何适应综合运输服务新形势新需求，统筹各种运输方式协同融合发展？如何全面提升综合运输服务能力水平，不断增进社会公众满意度和获得感？“十三五”期综合运输服务重点工作任务有哪些？交通运输部党组成员、副部长刘小明对《规划》有关内容进行了深入解读。

一、综合运输服务“十二五”发展成效显著

“十二五”期间，交通运输行业坚持科学发展，着力推进综合运输体系建设，开创了综合运输服务工作新局面。

运输供给能力稳步提升。2015年全社会客、货运输量分别达到194亿人次和410亿吨。高铁旅客周转量超过全球其他国家和地区总和，港口吞吐量和集装箱吞吐量连续多年保持世界第一，航空运输规模稳居全球第二，快递业务量达到206亿件、稳居世界第一。

客运便捷化程度不断改进。全国建成一批集多种运输方式于一体的综合客运枢纽，旅客换乘更加便捷，高铁客运取得突破性发展，城市轨道交通、快速公交系统（BRT）加快发展，民航航班正常率稳步提升，公众出行更加便捷。

货运组织模式不断创新。多式联运发展取得初步成效，铁路快运班列等快速发展。公路甩挂运输试点稳步推进，航运中心建设取得积极进展。邮政快递业转型升级步伐加快。

装备技术水平稳步提高。高速铁路、重载铁路技术取得跨越式发展。插电式混合动力、纯电动等新能源车辆在城市公共汽车和出租汽车领域加快应用。客运、货运、车船租赁及维修等领域O2O商业模式蓬勃发展。

运输安全生产形势稳中趋好。铁路安全基础进一步夯实，道路交通安全生产形势总体平稳，海上突发事件搜救成功率保持较高水平，民航运营安全持续稳定。“两客一危”车辆和“四客一危”船舶动态监测覆盖率明显提升。

发展政策环境不断优化。交通运输行政审批制度改革不断深化，事中和事后监管不断加强。交通运输大部门制改革持续深化，综合交通运输规划、运输服务安全监管、客货运输组织保障等方面部门间协同配合力度不断加强。

二、综合运输服务发展面临诸多新形势

“十三五”期是我国全面建成小康社会决胜阶段，是深化“四个全面”战略布局的关键时期。交通运输支撑和保障经济社会发展和民生改善的使命重大，综合交通运输体系建设仍处于重要战略机遇期，但内涵将发生深刻变化，进入基础设施“大建设”与综合运输“大服务”并举并重的发展阶段，对综合运输服务提出了新的更高要求。主要体现在五个方面：一是实现全面小康总目标，要求加快提升综合运输服务能力和水平。随着全面建成小康社会进入“倒计时”，完善运输服务网络体系、统筹城乡区域协调发展、强化基本公共服务能力建设等任务已全面进入“冲刺期”。二是适应经济发展新常态，要求加快改进综合运输服务效率和品质。随着新常态下经济发展速度的转轨、发展动力的转向、发展方式的转变，运输需求发生了结构性变化，运输服务提质增效迎来了重要契机和广阔空间。三是支撑国家重大战略，要求加快调整综合运输服务结构和布局。“三大战略”的加快实施与“四大板块”的协同推进，带动区域间生产要素快速流动，产业间资源配置频繁交互，需要运输服务在结构优化、资源整合、产业联动等方面融入战略大格局。四是把握深化改革新形势，要求加快完善综合运输服务治理体系。当前和今后一段时期，运输服务领域历史矛盾和新生问题相互叠加，改革发展部署与固化利益相互冲击，必须以深化改革为动力，转变治理方式、完善治理体系。五是顺应“互联网+”新趋势，要求加快创新综合运输服务模式和形态。运输服务业开放程度高、生产要素活跃、信息资源丰富、公众需求多元、市场潜力巨大，需要依托新一代信息技术推动传统运输服务模式改造升级，引导各种新兴业态规范有序发展。

总体来看，“十三五”期综合运输服务发展内外部环境和阶段需求都将发生深刻变化，综合运输服务将进入以结构调整、转型升级、提质增效为主要特征的发展阶段，需要转变发展理念、调整工作重心，主动适应和引领服务需求加速升级、服务模式加速创新、运输结构加速调整、市场资源加速整合的行业发展新态势。

三、科学把握综合运输服务“十三五”发展目标

《规划》立足综合交通运输体系建设，以“四个全面”战略布局为统领，以改进提升综合运输服务为宗旨，以推动各种运输方式协同协作、竞合融合为主线，加快构建普惠均等、便捷高效、智能智慧、安全可靠、绿色低碳的综合运输服务系统，着力打造综合运输服务升级版，持续增进社会公众满意度和获得感。

《规划》坚持定量与定性相结合、以定量为主的原则，提出了“十三五”期综合运输服务的发展目标。在指标构成和选取方面，综合考虑目标与任务关联性、指标结构的完整性以及可获取、可评估等因素，提出了普惠均等、便捷高效、智慧智能、安全可靠、绿色低碳等5大类、45项具体指标：“十三五”期末，全国铁路网将覆盖城区常住人口20万以上城市、80%以上县级行政区，普通国道基本覆盖县城，民用机场覆盖98%以上城区常住人口20万以上城市，具备条件的建制村通客车比例达到100%。高速公路ETC覆盖率达95%，重点营运车辆联网联控系统车辆入网率和上线率分别达到99%、95%以上。公交都市城市基本覆盖地市级以上城市，重点区域内城市间交通一卡通互联互通率达到100%，城区常住人口300万以上城市公共交通机动化出行比例达到60%以上。运输服务可靠性显著提高，铁路旅客列车正点率达到98%以上，重点水路客运航线定点发班率达到70%以上，民航航班正常率达到75%以上。

为确保实现上述发展目标，《规划》提出了11个方面共45项重点任务。

四、加快构建统一开放的运输服务市场体系

《规划》围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，以法治化和市场化为导向，不断增强综合运输服务健康发展的内生动力。

健全法规制度标准，消除运输市场壁垒。开展《综合交通运输促进法》和《多式联运法》立法研究，推动《铁路法》《港口法》《民用航空法》修订工作，推进《城市公共交通条例》《快递条例》立法进程。推进综合交通运输标准体系建设，充分发挥标准化对综合运输服务发展的技术支撑与基础保障作用。适应移动互联网时代新兴服务业态发展要求，弱化资源和资格等前置审批管理，强化事中和事后监管。

推进重点领域改革，强化运输市场监管。推进铁路市场化改革，发展铁路全程物流和总包物流。推进道路客运班线经营许可改革，鼓励港口、海运企业发展全程物流服务，引导大型海运企业整合并购、做大做强。实施民航空域资源分类管理，推进低空空域管理改革发展。加强运输服务过程监管，强化经营者主体责任，加强信用考核评价监督管理，制定守信激励和失信惩戒制度。

五、加快构建便捷舒适的旅客运输服务体系

《规划》提出，以公共客运为主导，提升客运服务均等化、便捷化、多样化服务水平，更好满足公众出行需求。

推进旅客联程运输发展。推进跨运输方式客运联程系统建设，统筹运输方式间运力、班次对接，鼓励开展空铁、公铁、空巴等联程运输服务。推广普及电子客票、联网售票、实名制购票，支持企业提供旅客联程、往返、异地出行票务服务。鼓励依托第三方平台发展“一票制”客运服务，推进跨方式出行信息互联互通、及时发布、实时更新、便捷查询。

建设高品质的城际客运系统。优化铁路客运、公路长途客运、航空客运结构，推动形成高速、特快、快速、普速合理匹配的多层次铁路客运产品体系。优化道路客运线网结构，支持毗邻地区客运班线公交化改造，推进长途客运接驳运输发展。完善航空运输服务质量标准体系，提高航空运输服务能力与服务品质。积极发展邮轮、游艇等水上旅游休闲服务，延伸邮轮产业链条和服务功能。

完善多层次的城市客运服务体系。深入落实城市公共交通优先发展战略，全面推进公交都市建设，进一步提高公交出行分担率。科学定位出租汽车服务，建立出租汽车运力动态调控机制，鼓励移动互联网与出租汽车行业融合创新。鼓励汽车租赁业网络化、规模化、品牌化发展，满足群众高品质、差异化出行需求。

建立一体化的城乡客运服务网络。鼓励城市公交线路向郊区延伸，扩大公共交通覆盖面。提高农村客运通达深度和覆盖面，加强农村客运通达情况监测考评，推进有条件的地区实施农村客运公交化改造。筹协调城乡客运在票价、税费、补贴、通行等方面的政策，促进城乡基本公共服务均等化。

六、加快构建集约高效的货运物流服务体系

《规划》提出，持续推进传统货运业转型升级，更好发挥交通运输在物流业发展中的基础和主体作用。

推进多式联运加快发展。把发展多式联运作为综合运输服务体系建设的主导战略，着力构建设施高效衔接、枢纽快速转运、信息互联共享、装备标准专业、服务一体对接的多式联运组织体系，重点发展以集装箱、半挂车为标准运载单元的多式联运，推进铁水、公铁、公水、陆空等联运模式有序发展。

推动甩挂运输全面发展。重点推进跨区域甩挂、企业联盟甩挂、网络型甩挂、邮（快）件甩挂、干线运输与城市配送衔接甩挂等主题性模式加快发展。鼓励创新“挂车池”等新兴物流服务，支持发展长途接驳甩挂运输，鼓励发展挂车租赁、挂车互换等业务，配套完善挂车管理相关制度规范。

统筹城乡配送协调发展。完善城乡配送跨部门协同工作机制，引导企业发展统一配送、集中配送、共同配送等集约化组织模式。鼓励城市配送公共服务平台建设。推进农村物流资源整合与协同开发，推广“多站合一”的农村物流节点发展模式。

引导货运企业转型发展。鼓励企业通过参股控股、兼并重组、协作联盟等方式做大做强，推动形成一批技术水平先进、组织集约高效、核心竞争力强的大型现代物流企业。引导传统货运企业向上下游延伸服务，与其他产业联动发展、跨界融合，加快向综合物流服务商转型。

鼓励专业物流创新发展。完善冷链运输全程温控相关技术标准和服务规范，鼓励农产品冷链物流技术创新。大力发展现代航运服务业，推进船舶管理、船舶代理、水路运输代理等传统航运服务业创新发展。提升邮政收寄投递、全程时限、跟踪查询等服务能力，提高邮政普遍服务均等化水平。

七、加快提升综合运输通道服务效能

《规划》提出，要适应国家综合运输大通道建设要求，优化通道内各种运输方式服务结构，推动各种运输方式运量的合理分担。

优化通道内运输组织网络。加强综合运输大通道内铁路、水运能力建设，优化道路运输网络的层级匹配。有序推进各种运输方式节点体系和重点枢纽场站建设，完善集疏运体系。

创新通道运输组织模式。依托综合运输通道，发展旅客联程运输、货物多式联运等集约高效的运输组织模式。支持发展“空铁通”、“空巴通”、铁路货物快运班列等服务模式。引导民航企业和邮政快递企业发展全货机、支线航空货运，稳步推广货物空空中转、航空快件中转集拼等业务。

构建通道联运服务系统。依托阿拉山口、霍尔果斯等陆路口岸，广泛开展对中亚、欧洲等国的公铁、铁水集装箱多式联运。依托长江黄金水道，鼓励发展集装箱、大宗散货、汽车滚装及江海中转等多式联运。依托京津冀、长三角等城市群航空货运枢纽及铁路集装箱中心站，完善邮政快递分拨中心布局，大力发展空陆联运，探索发展铁路驮背运输。

推进通道运行协同管控。推动建立跨方式、跨部门、跨区域的通道运输服务协调联动机制。建立通道内各运输方式间信息开放共享与互联互通机制，推进运输一体化统筹调度。完善通道内交通应急处置工作机制，统筹不同运输方式应急联动响应，提高协同保畅能力。

八、加快提升综合运输枢纽服务品质

《规划》围绕实现客运“零距离换乘”、货运“无缝化衔接”目标，着力完善综合运输枢纽设施功能，推动建立标准统一、功能融合、运营规范、服务高效的综合运输枢纽体系。

提高综合运输枢纽规范化服务能力。建立综合运输枢纽统一规划、一体设计、同步建设、同期运营、协同管理的联动工作机制。规范运输方式间的交通标志指引、标识管理。推动铁路、公路、民航、邮政、城市交通等服务标准在枢纽内相衔接。

拓展综合客运枢纽多元化服务功能。加强不同运输方式运行时刻衔接，优化枢纽接驳服务。推动各种运输方式互设自助售票取票设备，探索开展旅客“行李直挂”和跨方式行李联程托运等业务。鼓励枢纽用地综合开发，实现可持续发展。

提升综合货运枢纽集约化发展水平。优化货运枢纽（物流园区）规划布局，支持完善多式联运基础设施，拓展多式联运服务功能。推进铁路集装箱中心站建设，鼓励铁路货运站场向综合货运枢纽和物流服务中心转型升级。支持货运枢纽（物流园区）与区域内产业互动，鼓励发展内陆货运场站。

九、加快发展先进适用的运输装备技术

《规划》提出，统筹各种运输方式装备标准协同应用，提升运输装备的现代化水平。

大力发展多式联运技术装备。推广标准化、集装化运载单元和托盘，推进集装化单元装载机具以及大型转运吊装设备、非吊装式换装设备普及应用。支持企业研发应用铁路驮背运输平车、半挂车滚装专用船舶等多式联运专用载运装备和机具，提升运输装备的通用性和现代化水平。

大力推进货运车型标准化。加强货运车辆公告、生产、检测、注册登记、营运使用等环节的标准衔接，完善挂车、汽车列车等技术标准。改革车辆检测维护制度，推动建立营运“多检合一”及“结果互认”工作机制。加强对GB1589等技术标准实施情况的监督检查。

推进专业运输装备技术升级。完善具有自主知识产权的铁路动车组技术标准体系，支持高铁装备“走出去”开拓国际市场。发展中、高级道路客运车辆，推广应用大容量、低地板公交车辆以及空调车、无障碍化公交车辆。提升民航装备水平，推进国产大飞机投入试运行，有序扩大全货机规模。

积极发展节能环保运输装备。落实对新能源汽车推广应用的政策措施，鼓励研发专用车型，推动完善加气、充换电等配套设施。以城市公交、出租汽车、邮政快递等领域为重点，大力推广应用插电式混合动力汽车，积极推广应用纯电动汽车。建立健全绿色维修技术和管理体系，支持企业推进绿色维修设施设备及工艺的升级改造。

十、加快发展开放共赢的国际运输

围绕服务国家“一带一路”发展战略，深化对外交流与合作，提高运输服务“引进来”、“走出去”的能力和水平。

统筹集装箱国际班列协调发展。强化国际班列运行机制顶层设计，有效整合中欧、中亚国际集装箱运输班列资源，统筹线路和网络结构布局，优化班列运行组织和调度计划，推动形成“统一品牌标识、统一运输组织、统一全程价格、统一服务标准、统一协调平台”的中欧班列国际物流品牌。

完善国际运输互联互通网络。围绕新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛，以及中巴、孟中缅印等经济走廊，推进国际道路运输双、多边协定的制修订和签署实施，构建便利运输网络，推动形成丝绸之路经济带国际运输走廊。

推动陆路口岸通行便利化。明确国际道路运输中央事权，落实对口岸国际道路运输管理机构基础设施建设支出责任，加强口岸国际道路运输管理机构基础能力建设，推动形成运输管理、边检、海关、检验检疫一体化与“一站式”的陆路口岸通关模式。

拓展国际航空航运市场。统筹研究国际航空运输开放政策，鼓励国内航空公司开拓国际市场，积极推进境外落地服务。支持国内机场集团“走出去”，通过托管、参股等形式参与“一带一路”沿线各国适宜条件的机场管理。

支持跨境寄递发展。推进寄递服务与跨境电子商务联动发展，完善国际邮件处理中心布局，支持建设一批国际快件转运中心和海外仓。推动提高国际快件通关效率，开发国际航空快递专线。

十一、加快运输安全保障能力建设

加强运输安全生产管理体系建设，健全全过程、全方位、精细化的安全管理长效机制，提升本质安全管理水平。

强化安全生产主体责任。推进企业完善安全生产规章制度，严格落实企业主要负责人、安全生产管理人员、从业人员安全生产法定责任。强化企业安全生产隐患排查治理主体责任，健全企业安全生产责任追究机制，强化落实安全生产“一票否决”制度。

强化安全运行监管能力。加强危险品等特殊货类、交通高峰期等特殊时段、冰冻雨雪等恶劣气象条件下的运输安全监督管理。依托道路运输车辆联网联控系统建设，加强车辆动态监管。深化道路运输“平安年”活动创建，加强重点领域安全监管。

强化安全生产基础支撑。建立安全风险防控体系，建立健全事故统计分析制度，研判安全生产形势。强化涉及安全应急等重点岗位从业人员的教育培训和资格管理。

强化应急保障能力建设。完善运输服务应急预案体系，加强各级交通运输应急保障运力储备，加强安全应急演练，提升运输服务应急联动能力。统筹节假日各种运输方式旅客运输组织，健全大面积航班、高铁延误以及铁路重点物资运输迟滞等预警机制，提高综合运输服务整体应急处置能力。

十二、加快推动“互联网+”与运输服务融合发展

适应移动互联网时代“指尖消费”需求，《规划》从多个方面推动“互联网+”与运输服务融合发展。

推动实现智慧运输服务“一点通”。支持提供基于移动终端的铁路、民航、公交运行动态信息及城市路况查询等服务。推进综合运输服务“移动政务”平台建设，加强政务公共信息向全社会开放，提升政务微博、微信服务水平。

推动实现公众出行支付“一卡通”。建立交通一卡通清分结算、服务价格、风险管控、绩效评价等制度规则。鼓励组建交通一卡通清分结算平台，支持装备改造升级，实现支付业务的跨区域清分结算。推动交通一卡通积极拓展小额支付、移动支付等服务功能。

推动实现公共信息服务“一网通”。统筹公众出行信息服务平台建设，支持企业整合多种信息资源，以公众出行服务网站、多媒体查询、移动终端、可变信息板等多种形式，合理引导公众出行。

十三、加快推动运输服务与相关产业联动发展

围绕培育壮大多业联动产业集群，推动运输服务与前后向、上下游关联紧密产业的协同联动，促进形成“运输服务+”跨界融合发展新格局。

推动运输服务与制造业联动发展。以先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、高技术船舶以及标准化运载单元和货运车辆、多式联运转运设备等为重点，拉动成套装备研发应用内需，推动形成一批具有较强国际竞争力的运输装备制造跨国公司和产业集群。

推动运输服务与流通业联动发展。充分发挥交通运输作为流通业基础支撑和服务主体的重要作用，加快构建便捷高效的综合运输服务体系和顺达通畅城乡物流网络，支撑内贸流通创新发展。

推动运输服务与旅游业联动发展。适应旅游业改革发展新形势，加强交通运输与旅游行业间信息共享，完善主要旅游景区公共客运基础设施，适度拓展交通基础设施旅游服务功能，加强枢纽场站与旅游景区交通衔接，推动“快进慢游”的便捷运输服务系统建设。

推动运输服务与农业联动发展。适应农业现代化发展要求和新农村建设需要，探索建立以便捷交通为引导的农村社区空间布局、现代农业产业体系发展模式，推动形成“三农”发展新格局。

十四、加快形成《规划》落地实施的强大合力

为加快推动重点工作任务落地，《规划》以专栏形式列出了“快件上车上船上飞机、综合运输服务示范城市、公交都市、多式联运、公路甩挂运输、城乡交通一体化、货运车型标准化、国际道路运输便利化、一卡通互联互通、汽车维修信息公开与电子健康档案、互联网+运输服务、12328服务畅通”等12项专项行动和推进工程。

在《规划》贯彻实施过程中，需要发挥各地交通运输主管部门主体作用，需要积极争取地方人民政府和相关部门支持，需要广泛依靠社会公众和运输企业参与，凝聚综合运输服务发展的强大合力。一是统筹规划组织实施。加强部门衔接协调，明确任务分工，落实工作责任。二是强化市场主体作用。充分调动市场主体参与规划实施的积极性和能动性，引导企业成为规划实施的骨干力量。三是加大政策支持力度。优化政策环境，创新政府与社会资本合作模式，加强资金使用监督管理考核。四是强化科技创新驱动。开展关键技术基础研究、联合攻关和示范应用，发展综合运输服务众创空间。五是提升队伍能力素质。以推进职业化为核心，着力提升运输从业人员服务意识、专业素养和业务能力，加快培育一支爱岗敬业、服务规范、形象文明、诚实守信的从业人员队伍。六是营造良好治理环境。加强舆情监测与新闻宣传，主动接受社会监督，及时回应公众关切，深入推进交通运输文化建设，为综合运输服务改革发展营造良好氛围。